Tra compressione del patrocinio a spese dello Stato, incentivazione economica del “rimpatrio volontario” e torsione della funzione difensiva
Il decreto-legge 24 febbraio 2026, n. 23, convertendo in chiave securitaria una pluralità di materie eterogenee, interviene anche sul terreno dell’immigrazione e della protezione internazionale con disposizioni che toccano direttamente il diritto di difesa e, in modo ancor più delicato, la stessa identità ordinamentale dell’avvocatura. Nel testo approvato dal Senato il 17 aprile 2026, il provvedimento è passato da 33 a 38 articoli; tra le modifiche di maggiore impatto sistemico figurano, da un lato, l’abrogazione della disciplina speciale sul patrocinio a spese dello Stato nei ricorsi avverso i provvedimenti di espulsione e, dall’altro, l’introduzione del nuovo art. 30-bis, che inserisce il Consiglio nazionale forense tra i soggetti chiamati a collaborare ai programmi di rimpatrio volontario assistito, prevedendo altresì un compenso per il difensore che assista il cittadino straniero nella fase di adesione al programma.
Il dato normativo, di per sé, è sufficiente a mostrare la portata del problema. L’art. 29, comma 3, del decreto abroga infatti la disposizione del Testo unico sulle spese di giustizia che riconosceva, nei giudizi contro l’espulsione dello straniero extra-UE, il patrocinio a carico dell’erario indipendentemente dai limiti reddituali. Si trattava dell’art. 142 del d.P.R. n. 115 del 2002, costruito proprio per rendere effettiva una tutela giurisdizionale in una materia nella quale l’accertamento del reddito, per sua natura, è spesso difficile o addirittura impossibile. Contestualmente, l’art. 30-bis introdotto al Senato, riconosce un compenso al rappresentante legale che abbia assistito lo straniero nell’adesione ai programmi di rimpatrio assistito. Il combinato disposto delle due norme produce un effetto dirompente: si riduce la garanzia pubblica per la difesa contro l’allontanamento coattivo e, nello stesso tempo, si remunera l’assistenza professionale orientata all’uscita dal territorio nazionale.
Proprio qui emerge il primo profilo di criticità costituzionale. Il diritto di difesa, scolpito nell’art. 24 Cost., non tollera protezioni meramente nominali; esso richiede che l’accesso al giudice sia effettivo, non teorico, e che la difesa tecnica sia concretamente praticabile anche per chi versa in condizioni di estrema vulnerabilità economica e documentale. In materia di espulsione, poi, il rilievo costituzionale si salda con l’art. 113 Cost., poiché si tratta di consentire un controllo giurisdizionale reale su un provvedimento amministrativo che incide in modo immediato sulla libertà di circolazione, sulla vita privata e familiare, sul radicamento sociale e, in taluni casi, sulla stessa sicurezza personale dell’interessato. Rendere più arduo l’accesso al patrocinio proprio in questo segmento non è, dunque, una scelta neutra di politica legislativa, ma un arretramento della soglia di effettività della tutela. Il dossier ufficiale della Camera registra espressamente che il comma 3 dell’art. 29 elimina la regola speciale che garantiva tale forma di accesso alla difesa.
Ancora più grave, sul piano ordinamentale, è il tentativo di piegare il difensore a una funzione ancillare rispetto all’obiettivo governativo dell’aumento dei rimpatri. Il problema non consiste, beninteso, nel fatto che un avvocato possa assistere un cliente che, liberamente e consapevolmente, scelga di aderire a un programma di rimpatrio volontario assistito. Tale attività, se realmente orientata all’interesse della persona assistita, rientra nella fisiologia della difesa. Il punto critico è diverso: il legislatore costruisce un incentivo economico collegato proprio all’esito conforme all’interesse pubblico perseguito dall’amministrazione, cioè la partenza del migrante. In tal modo, il professionista non è più collocato esclusivamente nel perimetro del mandato fiduciario, ma viene esposto a una eterodirezione funzionale incompatibile con i tratti costitutivi della professione forense.
La legge professionale forense è, su questo punto, inequivoca. L’art. 2 della l. n. 247 del 2012 definisce l’avvocato come libero professionista che opera “in libertà, autonomia e indipendenza”; l’art. 3 aggiunge che l’esercizio dell’attività deve essere fondato sull’autonomia e sulla indipendenza dell’azione professionale e del giudizio intellettuale. A ciò si salda la disciplina deontologica sul conflitto di interessi, che impone all’avvocato di astenersi quando l’incarico possa determinare una frizione tra l’interesse del cliente e interessi altri, propri o di terzi. Se il compenso viene riconosciuto non per l’attività difensiva in sé, ma perché l’attività del difensore si conclude con l’adesione del cliente al rimpatrio, il rischio di conflitto diviene strutturale: il legislatore costruisce una correlazione diretta tra utilità economica del difensore ed esito conforme all’interesse pubblico dell’amministrazione. Si tratta, dunque, non di una patologia del singolo incarico, ma di una configurazione normativa che altera in radice la neutralità funzionale della difesa.
Non sorprende, allora, che la reazione dell’avvocatura istituzionale sia stata netta. Il Consiglio nazionale forense ha dichiarato di non essere mai stato consultato e ha sottolineato che quanto scritto nel decreto non rientra nelle sue competenze, poiché il CNF non può fungere da tesoreria né erogare denaro agli avvocati fuori dai meccanismi legali già previsti. Lo stesso presidente Greco ha richiamato il patrocinio a spese dello Stato come “istituto di civiltà giuridica” che dà attuazione all’art. 24 Cost. Parallelamente, l’Organismo Congressuale Forense ha proclamato lo stato di agitazione dell’intera avvocatura, affermando che la norma non solo lede il diritto di difesa effettiva, ma “stravolge il ruolo e la funzione dell’avvocato”, il quale deve essere ed apparire privo di interessi rispetto alle scelte difensive dell’assistito. Sono rilievi che non hanno il tono della polemica corporativa: esprimono, piuttosto, una critica di sistema, perché individuano il vulnus nella trasformazione del difensore in ingranaggio dell’apparato amministrativo.
Il carattere problematico della disposizione si misura, inoltre, alla luce degli standard sovranazionali sul ruolo dell’avvocato. Il principio di effettività della difesa trova riconoscimento anche nell’art. 6 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo che, come interpretato dalla Corte EDU, richiede non solo l’accesso formale a un difensore, ma la concreta possibilità di avvalersene in modo indipendente e privo di interferenze. I Basic Principles on the Role of Lawyers adottati in sede ONU richiedono che gli Stati garantiscano il corretto esercizio della funzione forense e la preservino da indebite interferenze. In ambito europeo, la Carta dei principi fondamentali della professione forense del CCBE pone al centro l’indipendenza del legale e la sua libertà di perseguire il caso del cliente, insieme all’assenza di conflitti di interesse. Non si tratta di enunciazioni etiche prive di rilievo giuridico: esse rappresentano il lessico ordinamentale dello Stato di diritto, e cioè l’idea che l’avvocato non possa essere reclutato, nemmeno indirettamente, come agente di politiche pubbliche quando ciò comprometta la purezza del rapporto fiduciario con la parte assistita.
In questa prospettiva, il decreto compie una torsione più profonda di quella immediatamente percepibile. Non si limita a restringere diritti dei migranti, ma propone una precisa idea di avvocato: non più soggetto che presidia la distanza tra individuo e potere, ma figura che può essere utilmente allineata agli obiettivi di governo, purché il compenso sia formalmente ricondotto a una procedura “assistita”. È qui che la critica deve farsi radicale. Una democrazia costituzionale può certamente regolare i flussi migratori ma non può, però, alterare la funzione del difensore sino a farne il terminale professionale di quella politica. Quando il legislatore remunera il legale per l’adesione dell’assistito a un percorso di allontanamento e contemporaneamente restringe l’accesso alla difesa contro l’espulsione, trasmette un messaggio preciso: la difesa è un costo da ridurre quando ostacola la politica pubblica, mentre diventa un servizio da incentivare quando la asseconda.
A rendere ancora più delicata la vicenda è il modo in cui la norma è maturata sul piano politico-istituzionale. Il riferimento al CNF sembra che sia stato inserito senza previa consultazione dell’organo rappresentativo dell’avvocatura e nel contesto di una conversione parlamentare compressa nei tempi. Alla data del 21 aprile 2026, inoltre, la maggioranza è stata costretta a valutare una correzione del testo dopo le criticità emerse intorno alla norma sugli avvocati. Le cronache riferiscono dell’intervento del Quirinale e dell’incontro tra il sottosegretario Mantovano e il Presidente della Repubblica, proprio perché l’assetto raggiunto era divenuto difficilmente sostenibile. Anche questo passaggio è giuridicamente eloquente: quando una disposizione richiede una rettifica immediata per il suo evidente attrito con principi elementari dell’ordinamento, il difetto non è solo tecnico, ma culturale.
Sul piano conclusivo, il nodo è se il legislatore possa piegare alle proprie esigenze strumenti di garanzia democratica — quale è, per sua natura, la funzione dell’avvocato — trasformando il difensore da presidio dei diritti a ingranaggio della politica pubblica, fino a incrinarne l’indipendenza, alterarne la percezione di terzietà e comprimere, al contempo, l’accesso alla giustizia di chi intenda opporsi all’espulsione. A questa domanda, in una prospettiva costituzionalmente orientata, la risposta non può che essere negativa. L’avvocato, soprattutto quando assiste il soggetto più esposto alla forza dell’amministrazione, non è un facilitatore della decisione pubblica, ma il presidio tecnico che rende quella decisione contestabile, sindacabile, resistibile. Ridurne l’autonomia o piegarne gli incentivi significa colpire non una categoria, ma una funzione di garanzia senza la quale lo Stato di diritto si svuota dall’interno.
Per maggiori approfondimenti si segnalano i seguenti portali istituzionali della Camera dei deputati e dell’OCF
Gionata Gatticchi 